LA LEGISLAZIONE NAZIONALE ITALIANA

 

La regolamentazione del gioco distingue i giochi vietati da quelli consentiti; per questi ultimi occorre ottenere un’apposita concessione o autorizzazione.

 

  • Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Regio decreto – 18/06/1931, n.773 e successive modifiche).
  • Legge n. 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006, art.1, commi 525 ss), al fine di contrastare i fenomeni di illegalità connessi alla distribuzione on line dei giochi con vincite in denaro, attribuisce in particolare all’Azienda Autonoma Monopoli di Stato la puntuale regolamentazione del settore  e l’inibizione dei siti web privi delle autorizzazioni previste, o che svolgono attività in contrasto con la disciplina vigente
  • Il decreto legge n. 98 del 2011  (convertito nella legge n. 111 del 2011), nel ribadire il divieto di partecipazione ai giochi pubblici con vincita in denaro ai minori di 18 anni, inasprisce le sanzioni, di natura pecuniaria ovvero di sospensione dell’esercizio o di revoca in caso di commissione di tre violazioni nell’arco di tre anni. Lo stesso provvedimento detta anche norme più severe sui requisiti dei concessionari di giochi pubblici e disposizioni per contrastare l’evasione, l’elusione fiscale e il riciclaggio (commi 20 ss.).
  • La legge n. 88 del 2009, art. 24, commi 12 ss. (legge comunitaria per il 2008), oltre a nuovi requisiti dei soggetti che richiedono la concessione ed un inasprimento delle sanzioni, prevede l’adozione di  strumenti ed accorgimenti per l’esclusione dall’accesso al gioco on line da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario (comma 17, lett. e). Con il c.d. “conto di gioco” di cui al comma 19 (per la cui apertura occorre fornire il codice fiscale) si crea una sorta di autolimitazione obbligatoria per il giocatore, che stabilisce i propri limiti di spesa settimanale o mensile, con conseguente inibizione dell’accesso al sistema in caso di raggiungimento della soglia predefinita. Per i giocatori è prevista anche la facoltà di auto-esclusione dal sito del concessionario, con conseguente impedimento ad un nuovo accesso. L’anagrafe dei conti di gioco consente anche il monitoraggio dell’attività di ciascun giocatore.
  • Legge n. 220 del 2010 (art. 1, commi 78 ss.) viene rivisto lo schema di convenzione tipo per le concessioni per l’esercizio e la  raccolta  dei  giochi pubblici, anche al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia e le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore, di tutelare la sicurezza, l’ordine pubblico ed i consumatori, specie minori d’età (sulla legittimità di tali restrizioni all’attività di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione vedi anche la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2015).
  • Un intervento più organico in materia è stato effettuato con il decreto “Balduzzi” n. 158 del 2012 (convertito nella legge n. 189 del 2012) che affronta diverse tematiche.   Con riguardo ai profili sanitari, si prevede l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2). In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.

Per contenere i messaggi pubblicitari, si vieta l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori. Sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco. La pubblicità deve riportare in modo chiaramente visibile la percentuale di probabilità di vincita che il soggetto ha nel singolo gioco. Per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) vi è una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4 bis) (Su questo argomento vedi anche la circolare applicativa dell’AAMS del 2012).

Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro. In caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).

Il Ministero dell’Istruzione segnala l’importanza del gioco del responsabile agli istituti primari e secondari ai fini dell’organizzazione di campagne informative ed educative sul tema (art. 7, comma 5 bis).

Viene ribadito il divieto di ingresso ai minori di anni 18 nelle aree destinate al gioco con vincite in denaro interne alle sale Bingo, nelle aree ovvero nelle sale in cui sono installati apparecchi VLT e nei punti vendita in cui si esercita – quale attività principale – quella di scommesse. Il titolare dell’esercizio è tenuto ad identificare i minori di età mediante richiesta di esibizione di un documento di identità, tranne nei casi in cui la maggiore età sia manifesta (art. 7, comma 8).

E’ prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10). Peraltro non è mai stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi e le amministrazioni regionali e locali hanno adottato dei propri regolamenti in materia, dando luogo anche ad un forte contenzioso (vedi infra; leggi anche la risposta del Governo ad un’interrogazione parlamentare). In base al decreto Balduzzi è stato istituito infine un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.

  • Legge n. 190 del 2014  (legge finanziaria per il 2015), sposta l’osservatorio che ne modifica anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia (sui tempi di attivazione del nuovo Osservatorio leggi questa nota del Governo). La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta). Inoltre la legge contiene anche una disciplina transitoria (in attesa del riordino della normativa con la delega contenuta nella legge n. 23 del 2014, vedi infra), in materia di giochi pubblici. In particolare è prevista la possibilità di regolarizzare la posizione per tutti coloro che offrono scommesse con vincite in denaro (per proprio conto o di terzi, anche esteri) che non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, pena ulteriori sanzioni e normative restrittive.
  • Legge n. 23 del 2014 “Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita” conteneva una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici (art. 14) per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico, sia per combattere il  gioco illegale  e   le   infiltrazioni   delle organizzazioni criminali nell’esercizio dei giochi pubblici, attraverso una maggiore trasparenza dei requisiti delle società concessionarie. La delega non è stata però esercitata dal Governo.
  • Legge di stabilità 2016 (legge n. 208 del 2015), oltre a prevedere disposizioni sulla revisione del prelievo fiscale e sulle nuove concessioni per le sale gioco, contiene norme per sanzionare l’impiego dei c.d. totem (apparecchi che permettono di collegarsi con piattaforme per il gioco on line) ed avviare un processo di contenimento del numero delle slot machine. Sono state poi approvate anche disposizioni limitative della pubblicità, con riferimento sia agli orari in cui sono vietati i messaggi pubblicitari nelle tv generaliste  (in pratica i canali presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando: vedi a tale riguardo il decreto ministeriale pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016) sia ai contenuti dei messaggi stessi. Disposizioni in materia di giochi (art. 1, commi 918-948). Le disposizioni aumentano innanzitutto il prelievo erariale unico (PREU) sulle newslot, riducendo contestualmente la percentuale minima destinata alle vincite (pay out). E’ modificata anche la tassazione sul margine per i giochi di abilità a distanza, sulle le scommesse a quota fissa e, a decorrere dal 1° gennaio 2017, sul Bingo a distanza.

Vengono introdotte nuove sanzioni in caso di installazione negli esercizi pubblici dei c.d. totem, cioè di quelle apparecchiature che consentono di giocare sulle piattaforme di gioco on line, ovvero di offerta di giochi promozionali connessi via web.

Si affida alla Conferenza unificata Stato autonome locali il compito di definire entro il 30 aprile 2016 le caratteristiche dei punti vendita di gioco nonché i criteri per la loro distribuzione sul territorio, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico, della pubblica fede dei giocatori e prevenire il rischio di accesso dei minori: prima della definizione del relativo decreto ministeriale, dovranno essere sentite le commissioni parlamentari competenti (comma 936).

Durante l’iter parlamentare sono state introdotte anche disposizioni limitative della pubblicità del gioco d’azzardo, il cui rispetto è affidato all’Autorità per le comunicazioni (AGCOM). In particolare, la pubblicità di marchi o prodotti di giochi con vincite in denaro deve rispettare i principi previsti dalla Raccomandazione della Commissione europea 2014/478/UE, da recepire  con decreto del Ministero dell’Economia: tra i divieti si ricordano quelli riguardanti i messaggi pubblicitari che incoraggiano il gioco eccessivo o incontrollato, che negano i rischi del gioco, che presentano il gioco come un modo per risolvere i problemi finanziari, che prospettano che la competenza del giocatore possa permettere di vincere sistematicamente oppure forniscano informazioni errate sulle possibilità di vincita, che si rivolgano ai minori, che facciano riferimento al credito al consumo ai fini del gioco. La pubblicità dei giochi con vincita in denaro è vietata nelle trasmissioni radiofoniche e televisive “generaliste” dalle ore 7 alle ore 22 e in quelle indirizzate prevalentemente ad un pubblico di minori, con esclusione dei media specializzati individuati con decreto ministeriale, delle lotterie nazionali e delle sponsorizzazioni nei settori della cultura, dell’istruzione e della ricerca, dello sport, della sanità e dell’assistenza (commi dal 937-940). In attuazione di tale disposizione è stato predisposto il decreto ministeriale 19 luglio 2016 (pubblicato nella gazzetta ufficiale dell’8 agosto 2016) che identifica in pratica i canali generalisti in quelli presenti dai numeri 1 a 9 del telecomando ed esclude dal divieto di pubblicità le tv a pagamento (Sky e Mediaset Premium), le radio, le tv locali ed i canali tematici sulle piattaforme a pagamento.

Il Ministero della salute predispone campagne di informazione e sensibilizzazione, in particolare nelle scuole, sui fattori di rischio connessi al gioco d’azzardo, fornendo informazioni sui servizi disponibili per affrontare il problema della dipendenza dal gioco d’azzardo (comma 941).

Altre disposizioni riguardano la certificazione delle VLT, i controlli sulla conformità degli apparecchi e l’evoluzione degli apparecchi newslot, con il passaggio ad apparecchi con sistemi di gioco con controllo remoto (analogamente alle VLT) e la progressiva riduzione del 30 per cento delle newslot rispetto agli apparecchi attivi al 31 luglio 2015.

Viene istituito presso il Ministero della salute il Fondo per il gioco d’azzardo patologico (GAP), con una dotazione di 50 milioni di euro annui (comma 946).

Si devono ricordare, inoltre, gli interventi operati tra il 2016 e il 2017 (c.d. leggi di stabilità adottate a fine anno: per il 2018 è prevista la c.d. lotteria dello scontrino….si v. comma 540 art. 1 legge 232/2016) che, per quanto in modo minimale, hanno influito sul quadro generale evidenziando una illogicita’ di fondo su come affrontare la problematica del gap (permanendo ambiguità sul fenomeno dell’on line e delle applicazioni fruibili da chiunque attraverso smart-phone difficilmente gestibili e attraverso un vero e proprio abuso dei c.d. conti gioco) pensiamo alla asserita riduzione (allo stato inattuata) dei punti gioco fisici o al – disatteso – divieto di pubblicita’ nelle televisioni generaliste dalle 7 alle 22.

La vera lacuna però riguarda la disciplina dell’on line – dove ADM non riesce a “oscurare” tutti i siti che quotidianamente nascono – per cui, emblematiche risultano da un lato la disciplina dei giochi di abilità a distanza con vincita in denaro, il regolamento approvato con Decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 17 settembre 2007 n.186 che prevede una serie di garanzie a favore dei giocatori e di obblighi a carico del gestoredel sito, meramente formali, e dall’altro la legge 133/08 che ha previsto che i giochi, le lotterie e i concorsi pronostici con vincite in denaro dovranno contribuire al sostegno per le zone terremotate per circa 500 milioni di euro all’anno. Senza contare i rilevantissimi costi sociali in termine di cura del gap: lodevole l’intento ma contraddittorio il mezzo.