GIURISPRUDENZA RILEVANTE IN MATERIA DI GIOCO D’AZZARDO PATOLOGICO

 

 

Giurisprudenza Costituzionale

 

Sentenza della Corte Cost. n. 300 del 2011in ordine alla competenza degli enti locali in materia di collocazione sul territorio di sale da gioco

Non è fondata la q.l.c. degli art. 1 e 2, comma 2, l. prov. Bolzano 22 novembre 2010 n. 13, censurati, in riferimento all’art. 117, comma 2, lett. h), cost., in quanto modificando, rispettivamente, la l. prov. 13 maggio 1992 n. 13 – aggiungendovi l’art. 5 bis e novellandone l’art. 12 – e la l. prov. 14 dicembre 1988 n. 58, inserendo nell’art. 11 il nuovo comma 1 bis, disciplinerebbero il gioco lecito, introducendo limiti alla sua diffusione, esorbitando dalle competenze legislative provinciali, dovendo essere ricondotte alla materia “ordine pubblico e sicurezza”, nella quale lo Stato ha competenza legislativa esclusiva. Le norme impugnate, le quali dettano limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica, sicché non sono riferibili alla competenza legislativa statale in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, che attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso questo quale complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale (sentt. n.237 del 2006, 165, 430 del 2007, 72 del 2010, 35 del 2011).

I giudici della Corte Costituzionale, quindi, hanno ritenuto non fondata la questione di legittimità costituzionale delle disposizioni provinciali che, dettando norme sulla localizzazione degli apparecchi da gioco lecito, mirano a tutelare le “conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché all’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti”.

La Corte ha ritenuto che le disposizioni de quibus non rientrino nella competenza esclusiva dello Stato in materia di misure di prevenzione dei reati e mantenimento dell’ordine pubblico (art. 117, secondo comma, lett. h), lasciando intendere che esse rientrino nella materia sociale della tutela dei minori e in quella della tutela del territorio, materie nelle quali la Provincia autonoma di Bolzano esercita potestà legislativa esclusiva (cfr. art. 8, risp. numeri 25 e 5 dello Statuto di autonomia). Ciò evidentemente a prescindere dalla collocazione delle disposizioni stesse nella legge provinciale sugli esercizi pubblici.

Sentenza della Corte Cost. n. 220 del 2014in ordine al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale da gioco.

È inammissibile, per omessa esplorazione di diverse soluzioni ermeneutiche, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del d.lg. 18 agosto 2000, n. 267, impugnato, in riferimento agli artt. 32 e 118 Cost., nella parte in cui, disciplinando i poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco in materia di gioco e scommesse, non prevede che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico. Infatti, così come evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa di legittimità e di merito, proprio la disposizione censurata può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco. Inoltre, il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco potrebbe essere anche ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio.

Giurisprudenza del Consiglio di Stato

 

Consiglio di Stato, sez. V, 01/08/2015, n. 3778 – in ordine al potere del Sindaco disporre in materia di GDA anche in assenza di normativa statale o regionale.

Un’ordinanza sindacale, avente ad oggetto gli orari di apertura delle sale da gioco, non deve essere necessariamente adottata « sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione », come previsto dall’art. 50 comma 7, t.u. 18 agosto 2000, n. 267, atteso che, per quanto riguarda i criteri regionali, la suddetta norma, con l’inciso « eventualmente indicati » ha testualmente escluso la tassatività e obbligatorietà di tali criteri regionali, con la conseguenza che non ha alcun rilievo giuridico la loro mancanza; inoltre la mancata approvazione di indirizzi espressi dal Consiglio comunale non paralizza l’attività del Sindaco, titolare del relativo potere di ordinanza, ma comporta per lui un legittimo e più ampio esercizio della propria discrezionalità nell’individuazione delle misure ritenute più efficaci per il perseguimento delle finalità perseguite, senza previa fissazione di vincoli da parte del Consiglio.

Con la stessa pronuncia viene chiarito che ai sensi dell’art. 88, T.U.L.P.S. il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello del Questore, atteso che la competenza di questo ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell’art. 117 comma 2 lett. h), Cost.

La liberalizzazione degli orari di apertura e chiusura dei pubblici esercizi, che è regime indistintamente applicabile agli esercizi commerciali e a quelli di somministrazione, non preclude all’Amministrazione comunale la possibilità di esercitare il proprio potere d’inibizione delle relative attività per comprovate esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e del diritto dei terzi al rispetto della quiete pubblica, ma ciò è consentito solo in caso di accertata lesione di interessi pubblici tassativamente individuati, quali quelli richiamati dall’art. 31 comma 2, 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l. 22 dicembre 2011, n. 214 (sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale, salute).

Consiglio di Stato, sez. V, 23/10/2014,  n. 5251

Nella regione Liguria la l. reg. 30 aprile 2012 n. 17, nel prevedere divieti di installazione di apparecchi da gioco, non contrasta con la normativa europea che prevede la libera circolazione di beni, persone, servizi e capitali, atteso che l’art. 1, par. 11, della direttiva 98/34 va interpretato nel senso che disposizioni nazionali o regionali in tema di giochi d’azzardo, che potrebbero comportare limiti per l’utilizzazione dei giochi automatici con vincita di danaro o l’impossibilità della loro utilizzazione, possono in effetti costituire regole tecniche ai sensi della predetta disposizione di fonte comunitaria, purché tali disposizioni nazionali rappresentino condizioni che possono influenzare “in modo significativo” “la natura del prodotto di cui trattasi, ovvero la sua commercializzazione, “circostanza”, questa, “che spetta al giudice nazionale verificare”.

Consiglio di Stato, sez. III, 10/02/2016, (ud. 14/01/2016, dep.10/02/2016),  n. 579 – in ordine al potere di Regioni ed enti locali di legiferare sulla localizzazione delle sale da gioco.

Le disposizioni sui limiti di distanza imposti alle sale da gioco siano dirette al perseguimento di finalità anzitutto di carattere socio-sanitario (come tali estranee rispetto alla materia della tutela dell’ordine pubblico, rimessa in via esclusiva allo Stato). A dette finalità si affiancano finalità attinenti al governo del territorio, sotto i profili della salvaguardia del contesto urbano e dell’ordinata viabilità, oltre che al contenimento dell’inquinamento acustico. I poteri in questione incidono dunque, in netta prevalenza, in materie oggetto di potestà legislativa concorrente, nelle quali la Regione, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

Dall’art. 7, comma 10, del d.l. 158/2012, si trae il principio della legittimità di misure di pianificazione delle ubicazioni consentite alle sale giochi e scommesse basate su distanze minime da rispettare (definite dalla citata giurisprudenza “prevenzione logistica” delle ludopatie), non anche quello della necessità della previa definizione di dette pianificazioni o dei relativi criteri orientativi a livello nazionale. Può convenirsi con la prevalente giurisprudenza che si è occupata della questione, nel senso che la disciplina statale e quella regionale siano reciprocamente coerenti rispetto all’obiettivo da perseguire, utilizzando strumenti analoghi con analoghe finalità di prevenzione (oltre alle sentenze succitate, cfr. anche TAR Lombardia, I, n. 1613/2015).

Consiglio di Stato, sez. V, 13/06/2016,  n. 2519

E’ legittima l’ordinanza sindacale recante “disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi autorizzate”, che ha introdotto un nuovo regime degli orari di apertura delle sale giochi autorizzate riducendone la durata al dichiarato fine di limitare il fenomeno della ludopatia.

Consiglio di Stato, sez. V, 20/10/2015,  n. 4794 – in ordine alla competenza dei Comuni

La normativa in materia di gioco d’azzardo, con riguardo alle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso ai giochi degli utenti, non è riferibile alla competenza statale esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117 comma 2 lett. h), Cost., ma alla tutela del benessere psico-fisico dei soggetti maggiormente vulnerabili e della quiete pubblica, tutela che rientra nelle attribuzioni del Comune ex artt. 3 e 5, d.lg. 18 agosto 2000, n. 267; la disciplina degli orari delle sale da gioco è infatti volta a tutelare in via primaria non l’ordine pubblico, ma la salute ed il benessere psichico e socio economico dei cittadini, compresi nelle attribuzioni del Comune ai sensi di dette norme; pertanto, il potere esercitato dal Sindaco nel definire gli orari di apertura delle sale da gioco non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi della comunità locale, con la conseguenza che le rispettive competenze operano su piani diversi e non è configurabile alcuna violazione dell’art. 117 comma 2 lett. h), Cost.

Consiglio di Stato, sez. V, 16/04/2014,  n. 1861

In Toscana, l’ordinanza comunale, che dispone la cessazione dell’attività di sala giochi-slot machine (VLT) in un locale del centro storico, non può essere considerata invasiva delle competenze proprie dell’Amministrazione statale, ed in particolare del Questore, privando di efficacia l’autorizzazione da questi rilasciata, atteso che essa non interferisce con l’interesse pubblico alla cui cura e tutela è finalizzata nel caso specifico l’autorizzazione questorile (id est, la pubblica sicurezza), essendo invece rivolta al rispetto delle scelte dell’Amministrazione comunale, niente affatto illogiche, in ordine alla valorizzazione di aree di particolare interesse, quale è il centro storico.

Giurisprudenza dei Tribunali Amministrativi Regionali

 

T.A.R. Bologna, (Emilia-Romagna), sez. I, 27/04/2015,  n. 407

Gli strumenti di contrasto della ludopatia, coerentemente con le esigenze tutelate – medesime sull’intero territorio del Paese – devono trovare la loro disciplina di base a livello centrale ed essere inseriti nel sistema della pianificazione nazionale, entro i cui limiti poi opereranno gli enti locali, fermo restando il potere dei Sindaci di adottare ordinanze contingibili e urgenti in caso di situazioni di effettiva emergenza e fatta salva la possibilità delle regioni di dettare regole di settore, per essere la materia della “tutela della salute” soggetta alla competenza legislativa concorrente, sempre però in coerenza con la disciplina statale e con i relativi principi fondamentali (nella fattispecie, la regione Emilia-Romagna con la l. n. 5 del 2013 (“Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate”), aveva stabilito che “al fine di perseguire le finalità di cui all’art. 1 della presente legge e gli obiettivi di cui all’art. 2 della l. r. n. 20 del 2000 (Disciplina generale sulla tutela e l’uso del territorio), i comuni [potessero] dettare, nel rispetto delle pianificazioni di cui all’art. 7, comma 10 d.l. n. 158 del 2012, conv. in l. n. 189 del 2012, previsioni urbanistico territoriali in ordine alla localizzazione delle sale da gioco”; il collegio, tuttavia, alla luce della perdurante assenza della programmazione statale [le pianificazioni di cui all’art. 7, comma 10 d.l. n. 158 del 2012, conv. in l. n. 189 del 2012, ndr ] giudicava l’adozione di norme da parte dei singoli comuni priva del necessario presupposto legale, donde l’illegittimità dell’art. 23, comma 3, del Regolamento di Polizia urbana del comune di Bologna che stabiliva distanze minime tra le sale da gioco e i luoghi identificati come “sensibili”).

T.A.R. Bolzano, sent. N.  22 del 2015

Quanto, infine, alla asserita necessità di uniformità di trattamento sul territorio nazionale è sufficiente richiamare la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 300 del 2011 e la più recente sentenza della stessa Corte n. 220 del 18 luglio 2014. In particolare, con quest’ultima pronuncia, la Corte Costituzionale, vagliando la legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000, che disciplina i poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco, nella parte in cui non prevede che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco d’azzardo patologico, ha giudicato inammissibile la questione, ricordando che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa ha elaborato un’interpretazione della suddetta norma compatibile con gli artt. 32 e 118 della Costituzione e precisa che “il TAR rimettente omette di considerare che il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla potestà degli enti locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.